AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI VE TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER

GİRİŞ

Yerel ve bölgesel demokrasinin gelişimi 20. Yüzyılın en temel konularından ve yeniliklerinden biri olmuştur. Avrupa’da ardı ardına yaşanan, temelleri 18.yüzyıla dayanan siyasi ve toplumsal gelişmeler sonucunda yeni yönetim arayışları ve halkın yönetime katılımı hususunda yeni tartışmalar ortaya çıkmıştır. Kısa aralıklarla yaşanan iki savaşın ardından kıtasal birliğe ihtiyaç duyan Avrupa, demokrasi ve sosyal hak temelli gelişmeler kaydetmek istemiş ve bunun sonucunda halka en yakın olan ve halkın yönetime katılmasını sağlayan yerel yönetimleri geliştirilmesi ve daha özerk kılınması gereken makamlar olarak görmüştür. Bu amaçla Avrupa Konseyi ve Avrupa Birliği bünyesinde yerel yönetimlerle ilgili organizasyonlar oluşturulmuş ve çeşitli anlaşmalarla özerklik konusunda atılan adımlar güvence altına alınmıştır. Bu anlaşmalardan biri olan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, 1985 yılında Avrupa Konseyi mensubu devletlerin imzasına açılmıştır. Avrupa Konseyi üyesi devletlerden biri olan Türkiye Cumhuriyeti bu anlaşmaya 1988 yılında imza koymuştur.

Tanzimat’tan sonra yönetim anlayışımıza dahil olan belediyeler, ülkemizde yerel demokrasinin gelişimi açısından en etkili makamlardır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, ülkemizde belediyelerin bu amaca daha fazla katkı da bulunmaları için daha fazla imkân oluşturur. Bu makalede, yerel demokrasi ve yerel yönetimlerde özerkliğin önemine değinilecek, Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi’nin kuruluşu ve çalışmaları kısaca anlatılacak, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın içeriği ve önemi hakkında bilgi verilecektir. Ardından Türkiye Cumhuriyeti’nde yerel yönetim anlayışı ve devletin Şart’a karşı tutumu ve koyduğu çekinceler anlatılmaya çalışılacaktır.

YEREL YÖNETİMLERDE ÖZERKLİK

Devletler idari olarak “merkezi yönetim” ve “yerinden yönetim” olarak iki unsur üzerinde temellenmiştir. Merkezden yönetim kamu hizmetlerinde gecikmeye neden olmakta, hizmetlerin yerel halkın ihtiyaçlarına ve isteklerine uygun olmaması durumunu doğurmakta ve kırtasiyeciliği arttırmaktadır. (Çağdaş, 2011: 392) Yerinden yönetim ise yönetimin temel taşıdır ve demokratik bir merkezi yönetimin oluşması bu makamlara verilen demokratik özerklikle doğrudan alakalıdır. Yerel özerklik, yerel yönetimleri, kendi temel kurallarını koyma, kendi faaliyetlerini istediği şekilde yürütebilme, merkezi yönetimin yerel işlere karışmasını önleyebilme, kendi yerel kaynaklarını oluşturabilme ve yerel halkın refah ve mutluluğuna katkıda bulunabilmek gibi alanlarda yetkilendirmeyi ve güçlendirmeyi amaçlamaktadır. (Yıldırım, 1993:149) Yerel yönetimlerin daha şeffaf ve özerk bir yapıya kavuşması, yerel demokrasinin gelişmesi ve yerel hizmetlerin daha kaliteli olmasına olanak sağlayacaktır.

Avrupa Yerel Ve Bölgesel Yönetimler Kongresi

1957 yılında Avrupa Konseyi bünyesinde 1. Yerel Yönetimler Konferansı düzenlendi. 1994’te Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi adını alan ve Konsey içerisinde yerel yönetimleri temsil eden bu kurum Yerel Yönetimler Odası ve Bölgesel Yönetimler Odası olmak üzere iki meclise ayrılmıştır. Amaçları yerel ve bölgesel demokrasiyi teşvik etmek, yerel ve bölgesel yönetimleri geliştirmek ve özerk yerel yönetimleri güçlendirmektir. Aynı zamanda Avrupa Konseyi üyesi ülkelerde yetkilendirme ve bölgeselleşme süreçlerini teşvik ve takip eder, şehirler ve bölgeler arası iş birliğini destekler.  Kurum, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın uygulanışını gözlemlemek için Avrupa Konseyi üyesi ülkelere ziyaret düzenler. Bu ziyaretlerden sonra gözlem sonuçlarını rapor haline getirir ve ardından yerel ve bölgesel yönetimleri geliştirmek için çözüm önerileri sunar. Yerel Yönetimler Odası, 47 Avrupa Konseyi ülkesinde yerel demokrasi üzerine çalışmalar yapar ve yerel seçimleri gözlemler. Oda ayrıca toplumsal konularla da ilgilenir ve başlıca çalışma alanları; yurttaşların yönetime katılımı, kültürlerarası diyalog, e-demokrasi, eşitlik ve çeşitliliğe saygıdır.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, halkların ve onların seçilmiş yönetimlerinin haklarını güvence altına alan ilk uluslararası anlaşmadır. Şartname 1980’li yılların ilk yarısında Avrupa Konseyi tarafından hazırlanmaya başladı. Avrupa Yerel Yönetimlerden Sorumlu Bakanlar Konferansında, Bölge ve Yerel Sorunlar Yönetim Komitesinde, Yerel ve Bölgesel Yönetimler Sürekli Konferansında Şartname görüşüldü. 8-10 Kasım 1984’te Roma’da yapılan 6. Yerel Yönetimlerden Sorumlu Bakanlar Konferansındaki görüşmelerin sonunda şart sözleşme olarak 15 Ekim 1985’te Avrupa Konseyi üyesi ülkelerin imzasına açıldı.

Şart’ın önsözünde Şart’ın amacı ve özerk yerel yönetimin önemi anlatılmıştır. Avrupa Konseyi’nin amacının “üyeleri arasında ortak mirasları olan ideal ve ilkeleri korumak ve gerçekleştirmek için daha ileri bir birlik sağlamak” olduğu belirtiliyor. Ardından yerel makamların her türlü demokratik rejimin temellerinden biri olduğu, gerçek yetkilerle donatılmış yerel makamların varlığının hem etkili hem de vatandaşlara yakın bir yönetim sağlayacağı ve değişik Avrupa ülkelerinde özerk yerel yönetimlerin korunması ve güçlendirilmesinin demokratik ilkelere ve idarede ademi merkeziyetçiliğe dayanan bir Avrupa oluşturulmasında önemli bir katkı sağlayacağı belirtilmiştir. Şart’ın 3. Maddesinin 1. Paragrafında ise yerel yönetim kavramı “Özerk yerel yönetim kavramı yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı anlamını taşır” şeklinde açıklanmıştır.

TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER VE YEREL ÖZERKLİK

1984 yılında 6. Yerel Yönetimlerden Sorumlu Bakanlar Konferansında görüşmelerin yapıldığı günlerde Türkiye’de cunta, yönetimden yeni yeni çekilmeye başlamış ve seçilmiş hükümetin birinci yılı bile henüz dolmamıştı. Konferansın düzenlendiği günlerde, hala darbenin etkisinde olan Türkiye yaşadığı yasal belirsizlikler nedeniyle de Şart’ın gücünün yalnızca “tavsiye kararı” niteliğinde olmasının yerinde olacağını düşünmüştür. Türkiye, şartı imzalamadan önce anayasası ve yerel yönetimlerini düzenleyen yasalar arasında temelde çelişkili noktalar olup olmadığını ve mevzuat ile şart arasında bir çelişkinin ortaya çıkıp çıkmadığını ortaya koymaya çalışmıştır. (İnaç, Ünal, 2015: 5) 1988 yılında Türkiye Şart’a imza koydu, 1992’de 3727 sayılı Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun ile onayladı ve 1993’te Şart yürürlüğe girdi. Ancak Türkiye Şarttaki birçok maddeye çekince koymuştur. Türkiye’nin çekince koyduğu madde ve paragraflar ise sırasıyla şu şekildedir: (Yeter, 1996: 10-11)

Yerel makamları doğrudan ilgilendiren planlama ve karar süreçlerinde kendilerine danışılması (Madde 4, Paragraf 6)

Yerel yönetimlerin iç örgütlenmelerinin kendilerince belirlenmesi (Madde 6, Paragraf 1)

Yerel olarak seçilmiş kişilerin görevleriyle bağdaşmayacak işlev ve faaliyetlerinin kanun ve temel hukuk ilkelerine göre belirlenmesi (Madde 7, Paragraf 3)

Vesayet denetimine ancak, vesayetle korunmak istenen yararlarla orantılı olması durumunda izin verilmesi (Madde 8, Paragraf 3)

Yerel yönetimlere kaynak sağlanmasında hizmet maliyetlerindeki artışların mümkün olduğunca hesaba katılması (Madde 9, Paragraf 4)

Yeniden dağıtılacak mali kaynakların yerel makamlara tahsisinin nasıl yapılacağı konusunda, yerel yönetimlere önceden danışılması (Madde 9, Paragraf 6)

Yapılacak mali yardımların, yerel yönetimlerin kendi politikalarını uygulama konusundaki temel hak ve özgürlüklerini mümkün olduğu ölçüde ortadan kaldırmaması (Madde 9, Paragraf 7)

Yerel Yönetimlerin haklarını savunabilmeleri için uluslararası yerel yönetim birimleriyle iş birliği yapabilmeleri, uluslararası birliklere katılabilmeleri (Madde 10, Paragraf 2 ve 3)

Yerel yönetimlerin iç hukukta kendilerine tanınmış olan yetkileri serbestçe savunabilmek için yargı yoluna başvurabilmeleri (Madde 11), Türkiye’nin çekince koyduğu madde ve paragraflardır.

Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Yapısı ve Şart’a Koyulan Çekinceler

Türkiye’de mahalli idareler (yer yönünden yerinden yönetimler) il, belediye ve köy olmak üzere üçe ayrılır. Anayasa’nın 123. Maddesinde “idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür…” ifadesi yer alır. Bu ifadeyle merkezi yönetim ve yerel yönetimlerin bütünlüğü kastedilmektedir. Yönetsel hizmetlerin merkezde toplanması ve bu hizmetlerin merkez ve merkezin hiyerarşisi içinde yer alan örgütlerce yürütülmesi (Gözübüyük, 2000:36) demokrasinin işleyişini ciddi şekilde zedelemekte ve hizmetlerin yeterli şekilde karşılanabilmesini yavaşlatmaktadır. Merkeziyetçiliğin bu gibi sakıncalarını biraz olsun engelleyebilmek için “yetki genişliği” ilkesi kabul edilmiştir. Yetki genişliği, idari bir gücün kendi emri altında bulunan başka bir güce kendi adına karar alabilme yetkisini devretmesi anlamına gelmektedir. (Çağdaş, 2011: 393)

Türkiye’de merkezi idare yetkilerinden bazılarını yukarıda belirtilen mahalli idarelere devreder. Yetki genişliği ilkesi kapsamında, yerel yönetimlerin merkezle ilişkileri, yerel yönetimlere verilen özerklik Anayasa’da ve çeşitli kanunlarda düzenlenmiştir. Özellikle, ülkemizde yerel yönetim açısından en işlevsel birimler olan belediyelerle ilgili birçok kanun çıkarılmış ve daha şeffaf bir belediyecilik için düzenlemeler yapılmaya çalışılmıştır. 1961 Anayasasının 116. Maddesi ile yerel yönetimler daha özerk bir yapıya kavuşturulmak istenmiş ve Anayasa Komisyonu raporundaki genel gerekçede “idarenin özerk bir kurum hüviyetine kavuşturulması gerekir” ifadesiyle amaç belirtilmiştir. 1961 Anayasası yerel yönetimlerin idari açıdan daha özerk hale gelmesini destekler.  Ancak Anayasa’ya göre idarenin bütünlüğü ilkesi gereği özellikle belediyelerin merkezi idare ile ilişkilerinde vesayet denetimi önemli bir yere sahiptir. Vesayet denetimi ilkesi 1961 Anayasası’nda 1982 Anayasası’na göre daha az görünür durumdadır. 1982 Anayasası’nın mahalli idareleri düzenleyen 127. Maddesinin birinci fıkrası “mahalli idareler il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, genel kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişilikleridir.” şeklindedir. Fakat, aynı maddenin diğer bir fıkrasında, merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde kanunda belirtilen esas ve usuller gereğince “idari vesayet” yetkisine sahip olduğu belirtilerek merkeze kuvvetli bir vesayet yetkisi verilmiştir. Bu durum Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 8.maddesine aykırıdır ve Türkiye bu maddeye çekince koymuştur. Şartın bu maddesine çekince koyması ve anayasasında böyle bir maddeye (127. Madde) yer vermiş olması Türkiye’nin merkezi idarenin yerel yönetim üzerindeki nüfuzunu artırmak istediği anlamına gelmektedir. 2004 yılında çıkarılan 5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediyeler üzerindeki ağır vesayet denetimi biraz olsun hafifletilmiştir. Lakin bu kanun İçişleri Bakanlığı’nı da vesayet denetimine yetkili kılmıştır. Yerel yönetimlerin özerk ve demokratik bir yapıya kavuşamamaları, merkezi yönetimin başkent ve taşra örgütlerinde merkeziyetçiliğin hâkim olması, Türkiye kamu yönetimini, kamu hizmetlerinin verimli, hızlı ve etkin bir biçimde yürütülmesi açısından zor durumda bırakmıştır. (Çağdaş, 2011: 407)

Yerel özerkliğin en önemli şartlarından biri de yerel yönetim birimlerinin mali açıdan yeterli kaynaklara sahip olması ve kaynakların oranlarını ve miktarlarını saptama yetkilerinin de bulunmasıdır. Ancak Türkiye’de belediyeler önemli mali sorunlarla karşı karşıyadır. Şart’ın “Yerel Makamların Mali Kaynakları” başlığını taşıyan 9.  Maddesi yerel yönetimlere mali kaynakların dağıtımı, kendi kaynaklarını oluşturabilmeleri ve bu kaynakları kullanma yetkisi konularını düzenlemektedir. Türkiye maddenin ilk üç paragrafını zorunlu olarak kabul etmiştir; ancak 4.,6. ve 7. Maddelere çekince koymuştur. 1982 Anayasası’nın 127. Maddesinde “Mahalli idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.” hükmü yer almaktadır. (İnaç ve Ünal, 2015: 16) Fakat, Anayasa’da hükmün pratikte pek geçerli olmadığı gözlemlenmiştir. Türkiye’de belediyeler sınırları içerisinde vergi koyma hakkına sahip değildir. Belediyelere yerel vergi ve harçları belirleme yetkisinin yapılacak yasal düzenlemelerle tanınması gerekmektedir.

Şart’ın önemli bir diğer hususu ise yerel makamların ortak ilgi alanlarındaki görevlerini yerine getirebilmek amacıyla, başka yerel makamlarla işbirliği yapabilme ve kanunlar çerçevesinde birlikler kurabilme hakkıdır. Şartname “Yerel Makamların Birlik Kurma ve Birliklere Katılma Hakkı” başlığını taşıyan 10. Maddesi bu hakkı düzenler. Türkiye bu maddenin ilk paragrafını zorunlu olarak kabul etmiş; ancak 2. Ve 3. Paragrafına çekine koymuştur. 1982 Anayasası’nın 127. Maddesi “Mahalli idarelerin belirli bir kamu hizmetinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları… kanunla düzenlenir” hükmü ile bu hakkı düzenlemiştir. Fakat maddede geçen “Bakanlar Kurulunun izni” şartı yerel yönetimlerin kendi kararlarını vermesine engel olmakta ve dolayısıyla yerel özerklik için atılan adımların işlevini kaybetmesine neden olmuştur. Yerel yönetimlerin kendi alanlarıyla ilgili dünyadaki gelişmelerden haberdar olması, yerel özerkliğin daha da geliştirilmesi için kolektif çalışmalara katkı sunması açısından birliklere katılma hakkının yadsınamaz bir önemi vardır.

SONUÇ

Yerel yönetimler idari yönetimlerin yapı taşlarıdır. Halka doğrudan yönetime katılma imkanı veren, demokrasinin yerelden merkeze doğru gelişmesine katkı sunan ve halka en yakın makamlar olan yerel yönetimlerin geliştirilmesi ve daha özerk kılınması tüm devletlerin en önemli ihtiyaçlarındandır. Bu ihtiyacı göz önünde bulundurarak Avrupa Konseyi, Avrupa Yerel Yönetimler Özerk Şart’ı adında bir anlaşmayı üyelerinin imzasına sunmuştur. Üyeleri arasında ortak mirasları olan ideal ve ilkeleri korumak ve geliştirmek adına yerel yönetimleri daha da özerk kılmanın, hukuki, mali ve idari anlamda daha yetkili hale getirmenin zaruri olduğunu bu Şart ile belirtmiştir.

Avrupa Konseyi’nin bir üyesi olarak bu Şart’ı imzalayan Türkiye, yerel yönetimlerini özerk kılmak adına yasalarında da düzenlemeler yapmış ve çeşitli kanunlar çıkarmıştır. Lakin bu düzenlemeler ve çıkarılan kanunlar yeterli olmadığı gibi Şart’ın imzalandığı sırada kritik maddelere koyulan çekinceler, Türkiye’de yerel özerklik adına geriye vurulan bir ket olmuştur. Yerel özerkliğin ve daha fazla yetkiye sahip yerel yönetimlerin demokrasi, ülkenin gelişimi ve refahı açısından oldukça önemli olduğu göz önünde bulundurulmalı ve Şart’a koyulan çekinceler kaldırılmalı, yeni yasal düzenlemeler yapılmalıdır. Tüm bunların yanında yerel yönetimlere verilecek özerkliğin Türkiye’nin Avrupa ile olan ilişkilerine olumlu yönde katkı sağlayacağı ve AB uyum sürecine hız kazandıracağı dikkate alınmalıdır. Türkiye’nin hem idari açıdan hem de diplomatik açıdan sağlayacağı bu kazançlar ona yerel yönetimleriyle ilgili yasa ve düzenlemelerini gözden geçirme sorumluluğunu vermektedir.

KAYNAKÇA

ÇAĞDAŞ, Tülin, (2011). “Türkiye’de Yerel Yönetimlerde İdari Özerklik”, Marmara Üniversitesi İ.İ.B.F Dergisi, Sayı: I, Cilt: XXX, s.391-416.

GÖZÜBÜYÜK, Şeref, (1989). Yönetim Hukuku, 3.Baskı, Seçkin Yayınları, Ankara.

İNAÇ, H , ÜNAL, F . (2015).  “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Ve Türkiye’de Belediyeler”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı: 17

RESMİ GAZETE: 21 Mayıs 1991, Sayı: 20877, 3723 Sayılı Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun, İnternet Sitesi

YETER, Enis, (1996). “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Karşısında Türkiye: Anayasa ve İlgili Yasalarda Durum”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt: 5, Sayı: 1, Ocak, s.3-13.

YILDIRIM, Selahattin, (1993). Yerel Yönetim ve Demokrasi, T.C Başbakanlık Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Yayını, IULAEMME, İstanbul.

The Congress of Local and Regional Authorities : http://www.coe.int/t/Congress/default_en.asp

 

Selen Duruşkan

selen.duruskan@boun.edu.tr